Loteamentos e desmembramentos (Lei n. 6.766/79) – alguns aspectos das modificações introduzidas pela Lei n. 9.785/99

Sumário: 1 – Definição de loteamento e desmembramento; 2 – Modificações polêmicas trazidas pela Lei n. 9.785/99; 2.1. Caducidade da aprovação do loteamento; 2.2 – recusa das obras; 2.3. Anuência prévia dos Estados.

1 – Definição de loteamento e desmembramento

Os parágrafos do artigo 2° da lei n° 6.766/79 definem o loteamento e o desmembramento.

O Loteamento consiste na subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

O Desmembramento, por outro lado é a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.


Para que haja aplicação da Lei n. 6.766/79, mister se faz que se verifique um loteamento ou desmembramento, e, para o perfeito entendimento da matéria, se faz necessária a decomposição do conceito legal.

O loteamento diferencia-se do desmembramento na exata medida em que, neste, não há falar-se em abertura ou prolongamento de vias de circulação e, tampouco, de logradouros públicos, tais como as praças e ruas.

Inicialmente, haverá loteamento no caso de subdivisão de glebas em lotes com abertura de ruas, vielas, praças e outros logradouros públicos.

Se a subdivisão da gleba em lotes aproveitar a malha viária e os equipamentos públicos já existentes, estaremos diante de desmembramento

Legalmente, só há loteamento ou desmembramento se da atividade de parcelar o solo urbano extrair-se uma subdivisão de gleba em lotes.

Assim, torna-se fundamental a definição de gleba e de lote para o perfeito entendimento da definição trazida à colação pela Lei n. 6.766/79 e pelas modificações introduzidas pela Lei n. 9.785/99.

Se não houver a subdivisão de gleba em lotes, não há falar-se em loteamento ou desmembramento.

Nesse sentido, criticava-se a Lei n. 6.766/79 na exata medida em que não definia expressamente os conceitos, deixando tal tarefa à doutrina e à jurisprudência, gerando um verdadeiro imbróglio na aplicação da lei.

Todavia, a Lei n. 9.785, de 29 de janeiro de 1999, acabou por definir o lote pela inclusão dos parágrafos 4° e 5° no art. 2° da Lei n. 6.766/79.

Passaremos a defini-los de acordo com os parâmetros legais.

Gleba é a porção de terra que não tenha sido submetida a parcelamento sob a égide da Lei n° 6.766/79, o que eqüivale dizer que estaremos diante de uma gleba se a porção de terra jamais foi loteada ou desmembrada sob a vigência da nova Lei.

Entretanto, mesmo que não tenha havido parcelamento do solo sob a regulamentação da Lei n. 6.766/79 com as alterações posteriores, haverá lote e não gleba, se a porção de terra atenda, quanto à dimensão, os parâmetros da Lei Municipal ou do Plano Diretor, e, além disso, disponha de infra estrutura básica, assim considerada na exata medida da existência de equipamentos urbanos de escoamento de águas pluviais, iluminação pública, rede de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar, além de vias de circulação, pavimentadas ou não (Lei n. 6.766/79, art. 2° §§ 4° e 5° com a redação dada pela Lei n. 9.785 de 29.1.1999)

O resultado do parcelamento sob os auspícios do Decreto-lei n. 58/37, nos termos do § 1° do artigo 4° e parágrafo único do artigo 11 da Lei n° 6.766/79, trata-se de gleba, isso caso esse parcelamento não tenha destinado o mínimo de área pública, acorde com a Lei Municipal, e, também, não tenha atendido os requisitos dimensionais e de infra-estrutura dos §§ 4° e 5° do art. 2° da Lei n. 6.766/79, quando se exige, para parcelamentos posteriores, que o Município ou Distrito Federal fixe as normas urbanísticas.

Aqui não há, tecnicamente, lote, embora, na prática, mesmo a subdivisão de glebas de acordo com o Decreto-lei n. 58/37, seja denominado lote. Na verdade há uma gleba por força da inferência que se extrai do § 1° do artigo 4° e parágrafo único do artigo 11 da Lei n° 6.766

Nesse caso, é de se verificar a modificação do § 1° do art. 4° da lei n. 6.766/79 que, anteriormente, exigia, de forma indelével, o mínimo de 35% de áreas públicas (artigos 2° e §§; 4° § 1° e 11, parágrafo único da Lei n. 6.766/79), cujo percentual, com as alterações legais, fica hoje a critério da Legislação Municipal.

Assim, somente não haverá falar-se em gleba na hipótese de parcelamento do solo urbano de acordo com o Decreto-lei 58/37, caso esse mesmo parcelamento tenha observado para os logradouros públicos o mínimo do § 1° do art. 4° da Lei n° 6.766/79, exigível no momento do novo parcelamento, ou se enquadre no conceito de lote trazido à colação pelos §§ 4° e 5° da Lei n. 9.785/99, hipótese em que estaremos diante de lote para os fins da Lei n° 6.766/79.

Concluindo, haverá gleba se a porção de terra:

 não sofreu, anteriormente, parcelamento de acordo com a Lei n. 6.766/79 ou Decreto Lei n. 58, não existindo infra-estrutura básica e dimensões requeridas pelos §§ 4°, 5° e 6° da Lei n. 6.766/79;

 sofreu parcelamento sob a égide do Decreto-lei 58/37 cuja destinação de áreas públicas não atende os requisitos contidos na Lei Municipal (Lei n. 6.766/79, arts. 4°, § 1° e 11)

Lote é o terreno servido de infra-estrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo Plano Diretor ou Lei Municipal para a zona que se situe (Lei n. 6.766/79, art. 2° § 4°)

Verifica-se que essa definição, trazida pela Lei n. 9.785/99, não existia anteriormente, o que demandava enorme esforço exegético para se chegar à definição de lote.

Com efeito, anteriormente, considerava-se lote a porção de terra que resultasse de um desmembramento ou de um loteamento sob a égide da Lei n° 6.766/79 ou legislação anterior, desde que, neste último caso, tenha sido destinada área pública mínima.

Nesse sentido, Toshio Mukai, Alaor Caffé Alves e Paulo José Villela Lomar definiram lote como toda porção de terra resultante de parcelamento urbano de uma gleba, destinada a edificação. (Loteamentos e Desmembramentos Urbanos. São Paulo, Sugestões Literárias, 1987).

Atualmente, com a definição de lote da Lei n. 9.785/99, entendemos que não há mais falar-se em necessidade de loteamento ou desmembramento para que se verifique um lote.

Se a porção de terra se enquadra nos parâmetros dos §§ 4°, 5° e 6° da lei n. 6.766/79, haverá lote mesmo que a porção de terra não tenha sido, anteriormente, loteada ou desmembrada. Assim, não haverá falar-se em loteamento ou desmembramento dessa porção de terra nos termos dos §§ 1° e 2°, vez que, para tanto, mister se faz a existência de subdivisão de gleba em lote.

Ora, se já existe lote, não há falar-se em loteamento ou desmembramento.

Por outro lado, os lotes decorrentes de loteamentos anteriores à Lei n. 9.785/99 devidamente aprovados pela Lei n. 6.766/79, mesmo que hoje não se subsumam aos parâmetros dos §§ 4°, 5° e 6° do art. 2° da Lei n. 9.785/99, serão considerados lotes para todos os efeitos legais.

É regra comezinha de direito intertemporal que tempus regit actum.

Celebrado o ato jurídico sob a égide de uma lei, é esta a que se aplica, garantindo o ato jurídico perfeito em atenção à necessidade de segurança e certeza reclamadas pela vida em sociedade para o desenvolvimento das relações jurídicas.

Aliás, quando da entrada em vigor da Lei n. 6.766/79 já se discutia o assunto:

Tribunal de Justiça de São Paulo

Apelação Cível n. 13823 0 – Origem: SP – Rlator: Dínio Garcia – Data: 08/07/92 – Lei: 6766/79.

Registro de imóveis – loteamento – inexistência de inscrição realização do parcelamento antes da lei 6766/79 – irrelevância exigibilidade da inscrição pelo Dec-lei 58/37 – aplicação do principio do tempus regit actum – ademais, averbação de controle permitida só para os casos de desmembramento anterior a citada lei – necessidade da regularização registral – dúvida procedente.


É de se verificar, outrossim, que o artigo 11, parágrafo único da Lei n. 6.766/79 descreve a necessidade de desmembramento para o caso de lotes resultantes de parcelamentos cuja destinação de área pública tenha sido inferior à mínima prevista no § 1° do art. 4° da Lei n° 6.766/79.

De fato, a lei exige desmembramento, entretanto, atecnicamente, se refere a lote.

Ora, o desmembramento, de acordo com o artigo 2°, é a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.

Conclui-se, por conseguinte, que o artigo 11, parágrafo único da Lei n. 6.766/79, quando fala em lote, na verdade, refere-se a gleba, já que não existe o desmembramento de lote.

Portanto, é possível concluir que é lote o terreno servido de infra-estrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo Plano Diretor ou Lei Municipal para a zona que se situe (Lei n. 6.766/79 art. 2° § 4°), independentemente de ter sido ou não objeto de anterior parcelamento do solo urbano (loteamento ou desmembramento).

A conclusão é importante na exata medida da definição legal de loteamento e desmembramento, contida que está nos §§ 1° e 2° do art. 2° da Lei n. 6.766/79, implica, basicamente, na subdivisão de uma gleba em lotes. Se já existe lote não haverá, consequentemente, a adequação ao tipo legal e, assim, não haverá falar-se em loteamento ou desmembramento.

Convém lembrar, outrossim, que essa infra-estrutura básica será substancialmente menor nas ZHIS (Zonas Habitacionais de Interesse Social) criadas por lei Municipal, nos termos do § 6° do art. 3° da Lei n. 6.766/79, acrescido pela Lei n. 9.785/99.

2. Modificações polêmicas trazidas pela Lei n. 9.785/99

2.1. Caducidade da aprovação do loteamento


O parágrafo único do art. 12 da Lei n. 6.766/79, que não existia e foi acrescido pela lei nova, traz infeliz inovação.

Com efeito, dispõe que o projeto aprovado deverá ser executado no prazo constante no cronograma de execução, sob pena de caducidade da aprovação.

Trata-se, portanto, de prazo decadencial, que, como tal, não se suspende e implica na perda do próprio direito.

Esse cronograma, nos termos da nova redação do inciso V do art. 18, obedecerá o prazo máximo de 4 (quatro anos).

Ocorre que, após o registro do loteamento nos termos do art. 18 da Lei n. 6.766/79 e antes do início das obras, há possibilidade de venda dos lotes (Lei n. 6.766/79, art. 37), inclusive com registro dos títulos aquisitivos, passíveis de criação, para o adquirente, de direito real de propriedade sobre o lote.

Sabe-se que o direito real caracteriza-se, entre outros princípios, pela oponibilidade erga omnes, seqüela e preferência.

Ora, como será possível a decadência da aprovação do loteamento após a verificação de um direito real para terceiros?

Essa resposta, entendemos, nos dará a jurisprudência. Todavia, acreditamos que não haverá possibilidade de cancelamento da aprovação após a constituição de direitos reais para os adquirentes dos lotes.

2.2 Recusa das obras

Com os mesmos efeitos, a Lei n. 9.785/99 traz à colação o parágrafo único do art. 16 da Lei n. 6.766/79, que trata dos prazos para que o Poder Público Municipal aprove ou rejeite as obras executadas pelo parcelador, prazo esse fixado pela Lei Municipal ou, na sua falta, de noventa dias (Lei n. 6.766/79, art. 16, § 2°)

Diz a norma: transcorridos os prazos sem a manifestação do Poder Público, o projeto será considerado rejeitado ou as obras recusadas, assegurada indenização por eventuais danos derivados da omissão.

Ora, a omissão do Poder Público gerará, segundo a letra fria da Lei, a rejeição das obras, penalizando o parcelador que pode as ter executado tempestiva e corretamente, prejudicando, ainda, os adquirentes, terceiros de boa-fé!

Penaliza-se, portanto, aquele que agiu diligentemente, com enorme esforço e dispêndio de tempo e recursos financeiros.

De fato, dirão alguns que está assegurada a indenização por danos. Todavia, também nesse caso podem haver direitos reais já constituídos pelo registro de títulos aquisitivos dos adquirentes e, nesse caso, não é crível, pelas mesmas razões retro apontadas, que se “cancele um direito real” mormente em razão da oponibilidade erga omnes de que dispõe esse direito.

2.3. Anuência prévia dos Estados

O novo art. 13, com a redação atribuída pela Lei n. 9.785/99, a nosso ver, implica na mais importante mudança de orientação legislativa acerca dos parcelamentos de solo urbano desde a aprovação da própria Lei n. 6.766/79.

A redação anterior atribuía aos Estados o exame e a anuência prévia para aprovação pelos Municípios de parcelamentos de solo urbano.

Entretanto, com a nova redação, aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos Municípios de loteamentos e desmembramentos.

O teor do comando legal é cristalino. A mens legis foi de atribuir exclusivamente aos Municípios a aprovação do parcelamento do solo urbano, de acordo com os parâmetros fornecidos pelos Estados através de decreto, nos termos dos art. 14 e 15 da Lei n. 6.766/79.

Portanto, resta inexistente qualquer competência dos Estados para exame ou anuência prévia para aprovação de loteamentos e desmembramentos urbanos.

Todavia, algumas vozes já se levantam contra a norma na exata medida em que o legislador, por um lapso, deixou de modificar o parágrafo único do mesmo art. 13 que menciona o exame e a anuência prévia.

Definitivamente, podemos afirmar com segurança jurídica que essa não deve ser a mens legis, mesmo porque para manter as coisas como estavam não seria necessário o novo texto.

No Estado de São Paulo, portanto, entendemos que resta completamente revogada a competência atribuída ao Graprohab pelo Decreto 33.499/91 para anuência e aprovação de loteamentos e desmembramentos urbanos.

Concluindo, a partir da vigência da Lei n. 9.785/99, aos Estados caberá apenas regulamentar a aprovação de loteamentos, que será levada a efeito exclusivamente pelos Municípios. Enquanto não surge essa regulamentação, caberá aos Municípios a aprovação de acordo com os parâmetros trazidos por Leis extravagantes à 6.766/79, aplicáveis aos parcelamentos do solo urbano.

Convém lembrar, outrossim, que os decretos que surgirão não poderão afrontar as leis existentes (v.g. ambientais), vez que decreto não é instrumento primário introdutor de normas e, por conseguinte, deve irrestrita obediência à lei, servindo apenas para aclará-la e não inová-la.